作品从法社会学视角，以山东省济南市、潍坊市、东营市、德州市、枣庄市为样本调研公租房的建设、运营实施情况，通过对五市经验和问题的分析，特别是抓住公租房制度建设中的法律制度这一核心问题，从政府、市场、个人在场域中的竞争与合作的逻辑入手，剖析公租房建设现状和制度建设困境，发现了法律脱嵌的现状及法律如何嵌入的关键点，并进一步探索出相关立法建议并试拟出《山东省公共租赁住房管理办法》（建议稿）。

一、公租房：“历史”与“现状”的分析 （一）中国住房体系的历史变迁 （1）单位制 　　　自改革开放至上世纪90年代，我国城镇居民的住房问题主要依靠单位福利分房解决，即单位制。城镇居民无需承受太大压力，即可解决自身住房问题。在住房问题的解决上，企业承担了较多的责任。 （2）从单位制到市场化 　　　随着我国市场经济体制的不断发展，住房体系也在发生变化。1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，单位福利房分配为主的住房制度正式让位于为以市场化供应为主的住房制度。我国正式进入住房市场化时代。大量商品住房投入市场，城镇居民主要通过在市场上购买商品住房解决住房问题。 （3）保障住房的产生 　　　随着住房的市场化发展，低收入人群难以通过市场化的途径解决住房问题，为保障这一群体的住房权益，国务院在1998年颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出了建设保障性住房的目标，各地开始建设经济适用房与廉租房。为进一步加强保障性住房的建设，国务院于2007年发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，首次提出建设公共租赁住房，并明确提出将廉租房作为住房保障体系的主体，保障对象由原来的城镇最低收入家庭扩大到低收入家庭。这一举措一定程度上解决了城镇低收入群体的住房问题。 （二）公租房：现状调查与问题分析 （1）山东公租房现状 1.山东省公租房建设整体情况 山东省经济发展较为平稳，是传统的人口大省，新就业职工众多，中低收入阶层数量较大。2010年，山东省17市全部启动公共租赁住房建设，公租房的建设拉开了帷幕。山东省高度重视公租房建设，连续出台了一系列法规文件规范公租房建设，并在用地保障、资金筹集、税收等方面，给予优惠和扶持。总的说来，山东省公租房建设呈现出一片良好的态势。 A.建设数量 　　　a.2010-2012年山东省公租房建设数量巨大，这与山东省对于公租房建设的大力扶持是分不开的。另外，山东省人口基数大，导致对公租房的需求量大，也是山东省公租房建设数量巨大的另一重要原因。 　　　b.2010-2012年，公租房竣工套数已达到总数的一半，效率尚可。据调研，绝大多数未完工的房屋也将在未来两年内施工结束，基本能够解决一部分中低收入阶层的住房问题。 B.建筑户型 目前，山东省公租房户型多为两室一厅和一室一厅，户型在40平米到60平米之间不等，户型周正紧凑,空间利用合理，能够较好的满足承租人的基本需求。 C.租金 山东省政府规定，公共租赁住房租金标准应适当低于同地段同档次市场价租金，面向社会出租的一般不低于市场价租金的70%，以确保建设资金在合理周期收回，使公共租赁住房实现良性发展。 2.山东五市公租房建设现状 　　　随着时代的发展,经济适用房的建设力度将放缓,取而代之的是公租房。经过各地方政府连续几年对公租房建设运营的投入和监管，目前山东省公租房建设呈现出良好的态势，各地纷纷加大对公租房建设的投入，并出台相关优惠政策鼓励企业投资建设和承租人入住。下面将对山东五市公租房建设中各区域发展特色进行简要分析。 3.山东五市公租房建设比较 根据我们实地走访山东五市（济南，潍坊，东营，枣庄，德州）所得到的数据，在查阅大量政府法规文件的基础上，我们对五市公租房建设的各个主要方面展开了比较。 A.各市公租房建设数量（2012年）B.房源筹集与管理C.资金筹集与管理D.优惠政策扶持E.申请条件F.配租管理G.租后管理 公租房申请人群分析 公众政策认知情况分析 在有效的350份问卷中，我们以年龄、收入、职业等个人特征变量，对人们的政策认知、住房压力判断、住房取向以等因素做了初步的描述。为进一步分析夹心层的人群特征，我们以政策认知指数为基础，进行均值聚类，结果得到两类人群，即认知能力较低人群和认知能力较高人群，前者约占被调查者总数的 64%，后者约占 36%。由此数据可以看出，虽然大多数人知道公租房政策，但不了解公租房政策的民众大有人在。因此，加大政策宣传力度势在必行。 　　　 B.家庭规模与租住房型的关系 分析 　　　（1）调查结果显示，被调查者中，家庭规模为1的人（即未结婚的人），85%左右的人对住房的要求以中小型住房为主，极少数人希望租住大面积住房，可见绝大多数单身人士的经济能力只能维持小型住房；家庭规模为2人的被调查者，超过90%是刚结婚不久的夫妇，他们对住房的要求绝大多数都在两室一厅以上，被调查者表示，他们更多在为将来的生活打算，他们希望租住较大的住房的原因很大程度上是考虑将来有了孩子的生活；家庭规模为3人的被调查者，210名被调查者，接近180名希望租住中小型住房，实地采访中多名被调查者均表示，住房面积够用就好，他们希望把钱更多的用到事业投资和孩子未来的教育投资上。 　　　（2）整体分析，在700名被调查者中，希望租住中小型住房的人占85%左右，不论家庭规模大小，都希望租住中小型规模的住房。其原因在于，90%的人表示他们都是将公租房作为自己住房的一个过渡，当自己经济状况好转后，会购买商品房，因此目前不需要投入过多资金在公租房上，其次，收入低微的人的经济条件，也不足以租住大面积的住房，因而物美价廉的中小户型也是他们的首选。 （2）公租房：山东省公租房建设中存在的问题 　　　通过实地调研山东五市，我们发现总结了山东省公租房建设管理存在的一些问题以及遇到的困难： 　　　法律法规体系不健全。 发达国家或地区的实践表明，推进住房保障，重在立法。通过法律来引导和规范各方经济主体的行为，从而保证住房保障体制落到实处。通过上文的比较分析，我们发现山东省还没有建立完善的公租房管理制度，尽管部分城市先后出台“暂行管理办法”、 “实施细则”等地方政府规章，但这些名目的规章制度都没能系统、完整、统一地对公租房发展中的各种问题进行规范，在实施中还遇到种种困境，急需法律制度的规范。 　　　公租房的供需矛盾较为突出。 　　　虽然公租房在保障中低收入家庭的住房问题上起到了积极作用，但保障效率与保障效果与实际需求相比，仍旧较低。主要表现在以下三个方面： ①实物配租廉租房比例小，在调研中我们发现，大多数地市因为资金不足等原因，由于政府出资建设的公房仅有几百套，远远不能满足城市中中低收入者的需要。如德州市首批公租房只有136套，这是远远不够的。 ②地市差异较大，如在东营市，因胜利油田职工宿舍较早建设，东营本身人少地多，经济发展水平较快，所以公租房的需求并不迫切，在我们的访谈中，很多中低收入者表示，单位提供住宿，且房价比照其它一线二线城市，还算可以接受，故无意愿申请公租房。因此，在东营的公租房首轮摸底调研中，公租房遇冷，预计将会出现闲置的情况；但是在潍坊市，因经济水平发展相对较缓，且缺乏特大型企业，员工的福利保障不佳，故公租房还未推出市场，就有许多居民打电话咨询相关事宜。据了解，潍坊市的老城区较多，工薪阶层占据人口的绝大部分，据潍坊市住建科的工作人员介绍，在潍坊公租房的申请过程中，势必将会进行几轮摇号筛选，最终只有部分居民得以入住。 ③企业自建公租房供需亦不平衡。在我们的调研中发现，企业自建公租房亦出现供需不平衡的状况。如在潍坊的歌尔企业，因为其职工较多，且远离市区，人员多为三班倒的流水线工人，外来务工人员较多，故其所建的大量公租房仍不能满足越来越多员工的需求，但在潍坊的另一企业，我们却发现，企业配建的公租房出现了遇冷的情况，因为这家企业人数较少，且平均收入较高，平均年龄在30—45岁。大多数员工能够承受买房的压力，受传统观念的影响，其更愿意获得房屋的所有权，而非使用权。 　　　物业管理体系不完善。 发达国家或地区在公租房物业管理方面都有明确的规定和一整套完整的体系，而目前我们看到，山东省内许多城市的公租房管理相关法规、文件、细则中对物业管理的服务标准、收费水平等都没有明确规定，没有形成一套完整的制度，为以后的运营埋下了隐患。 　　　公租房配套保障措施不完备。 发达国家或地区的公租房建立了比较完善的相关配套保障措施，给予申请者以全面的补贴措施。而山东省由于公租房处于建设与初期使用阶段，相关配套保障措施，如土地（用地许可）、房屋的分配、监管等尚不全面，有待进一步完善。 （5）公租房的保障群体覆盖面难以界定。 　　　不同于廉租房和经适房，公租房的保障群体是中低收入者。众所周知，低收入者的界定相对容易，一般来说，最低保障线就是一个地区的“贫困线”，但是中等收入者的收入却往往难以界定。在我省各地市的实践情况来看，一般在公租房的摸底中采取收入加房屋的模式，即不仅考虑其收入状况，工作年数，亦考虑其拥有住房情况。将实际的居住平均平方米数等状况考虑在其范围内。但即便是这样，也难以划分中等收入者与较低收入者，高收入者的界限。在部分地市，就出现了开着中高档汽车的高级白领却申请公租房的状况。 （6）公租房建设运营难度大。 ①资金不足。由于公租房是新型保障性住房，财政拨款有限，故资金不足成为政府建设公租房的首要难题。例如在济南市，财政拨款数额远远不能达到济南市公租房建设需求的标准，故选址较为偏僻，户型单一，房源较少。 ②选址难，地块落实难，行政审批手续复杂。例如在德州市，有一处公租房就面临着规划近两年，迟迟不能开工的状况。因层级审批制度复杂，很多地市的公租房开工晚，建设进程缓慢。 ③后续管理实施维护十分困难。因为公租房与廉租房同属保障性住房，但为了保障住户住的舒适方便，后续的物业管理成为让建设主管部门头疼的难题。作为一项民生工程，公租房的建设运营不应以盈利为目的，但物业公司多为市场化运作，住户往往承担不起高额的电梯使用费、物业管理费等。若要将管理权收归政府，统一管理，则势必将造成更大的资源浪费。 （7）公租房建设的选址标准、户型设计有待完善。 　　　据实地调研所知，绝大部分中低收入者群体都希望公租房月租金价位在1000元以下，并且位置要处于距离市中心半小时生活圈内。但这显然难度较大。从偏远地区选址，可以降低房价，但是配套设施不健全，势必将加大中低收入者的生活成本；从城区选址，中低收入者的生活水平提高了，房价却难以接受。例如在济南市，公租房普遍分布于二环以外，许多中低收入者考虑到就业、子女入学等原因，不愿意离开现居住地。从调研结果看来，中低收入者以25—40岁者居多，家庭成员以2—3口人居多，但是公租房的户型设计主要是针对单身住户，或两人居住，适合三口之家的户型几乎没有。例如，在济南市东部龙奥城附近的一处公租房，其户型全部为50㎡以下的一室一厅住房，房屋的结构难以进行改造。由于户型不够合理，三口之家基本都放弃了这里的房源。 二、公租房：法制现状与理论透视 （一）理论透视 　　　1.公租房：竞争与合作的新场域 　　　场域(field)是由当代法国社会学大师皮埃尔·布迪厄提出的一个重要的社会学概念，它是指“在高度分化的社会里, 社会世界是由具有相对自主性的社会小世界构成的, 这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间,其自身特有的逻辑和必然性也不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性。公租房作为一种“社会事实”，是大的社会结构的一个重要构件。这一重要构件的内在原理和它与法治制度的关联，是我们选用“场域”这一概念工具的原因。 　　　首先，公租房制度是一个相对独立的社会空间。它是“大社会场域”中独立且自成体系的一部分。这种独立性即是自身的逻辑和必然性，表现在公租房上即保障公平价值的实现，但这种逻辑和必然性不能“跨界”，仅在公租房这一场域内发挥其作用。 　　　其次，公租房场域是一个客观关系的空间，场域本身就是一种关系性的概念。因此公租房场域本身就是由种种复杂交错却又各居其位的关系构成的一个网络，它涵盖了所有与公租房相关的关系，其中最主要即公租房与房屋租赁市场的关系，承租人与出租人即政府的关系等。 　　　最后也是最重要的一点——公租房的场域是一个动态的空间。场域绝对不是一个静止的空间，而是充斥着“竞争”的空间，所有的关系参与者相互遭遇，利用各自的手段方法达成各自的目标。具体到公租房的场域中来，政府作为公共管理者在公租房关系中占据主动。为了解决社会住房问题，政府提供了公租房这种公共产品，其对象——部分被管理者——中低收入者，为实现自身利益，表达其诉求。在这场“竞争”中政府和个人有冲突也有合作，双方希望竞争的结果是能够以最小的投入获得最优的结果。同时，公租房场域下的竞争主体并非仅有政府和中低收入者，市场也参与到了这一场域当中，房屋租赁本应由市场所调节，但公租房这一公共产品的出现，政府与市场的利益作用关系也参与其中。同时，场域也是一个充斥着“合作”的空间，关系参与者在制度制定与施行的过程中，不断进行换位、表达、妥协、借鉴，因此，政府的责任一方面是根据公众的需求实施有效的公共管理，另一方面也要进行科学的制度设计，确保公民的参与权能够实现。例如，在公租房的管理过程中完善其公示制度，在相关办法的制定过程中进行社会听证，使得公民、市场主体合法参与决策过程，让公意在公共决策中得到体现。 　　　总的说来，对公租房进行公共管理的实质即是对这种多元利益主体之间竞争的一种规制与平衡，要保障公共利益的实现，决策者就必须让各方平等的参与到公共决策当中，在场域中充分发挥竞争与合作的积极作用。 　　　2.公租房中法律的“脱嵌”与“嵌入” 　　　在公租房场域内，各方利益主体之间的竞争处于一种“原始”状态，这种竞争是无序的，天然存在失衡的风险。为了让这种竞争从无序走向有序，建立一套规范的法律机制至关重要。通过法律制约公权力保障私权利，平衡竞争中的各方利益，才能使公租房场域内的公共管理在法律的框架下高效有序的运行。 　　　当前，在公租房的实践中，法律是否与经济社会发展相适应，是否已经“嵌入”了呢？从2010年七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，到2012年住建部发布《公共租赁住房管理办法》，各省和部分地市相继公布公租房管理条例或办法，有关公租房管理的部门规章和地方性法规等行政规范性文件已逐渐形成体系，法律似乎已经嵌入，但实际情况可能并非如此。 　　　就目前得到的数据，全国各地公租房申请遇冷现象频发。济南市目前提供的14608套公租房，只接到6000户左右的申请，为此政府又将申请日期延长两个月，但申请情况仍不乐观。[[6]济南公租房供大于求 供14608套只有6000户申请[N].山东商报, 2013-5-3(A07).][6]上海市入住率仅占供应房源四成，申请时间也曾延长20天。[[7]部分城市首批公租房遭“空置”[N].经济参考报,2012-4-20(10).][7]郑州市的情况则更为严峻，政府公开配租1353套公租房，仅有628人，最终入住仅一成。武汉市公租房空置率也高达7成。[[8]郑州公租房空置九成？[N].人民日报,2012-4-9(8).][8]这些的现象无疑反映出对于公租房的公共管理中，公民参与程度低，政策的制定与经济社会发展脱钩，不能完全满足受众的需要，因此，中低收入者用他们的实际行动表达了对现行公共决策的反对意见。这无疑是中低收入者在公共政策形成的过程中为自己的利益所做的“竞争”。由此看来，尽管各地公租房实践有相关行政规章作为依据，但其效力并未得到参与其中的公民的认可，无法起到以法律规制社会公共管理的作用。公租房场域内的法律仍处于不甚完善的“脱嵌”状态。 　　　要完善公租房制度，势必要从根源入手，让法律摆脱“脱嵌”的现状重新“嵌入”到公租房场域中去，指导公租房的社会实践。法律的重新“嵌入”则需要对相关法律制度进行详尽分析，以发现其发展的方向。 三、公租房的完善：制度保障和立法建议 （一）公租房制度保障 1.理念与原则 　　　首先，公租房的立法应秉承保障人权的理念，通过立法实现社会保障，切实解决公民住房问题。尊重和保障人权是宪法的根本原则，住房权作为公民的基本权利，理应得到充分保障。而且，从科学发展观的角度进行思考，保障并满足公民的基本住房需求无疑是符合以人为本这一核心思想的。 　　　为了更好的实现人权保障，国家有责任建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，完善而全面的住房保障体系是其中的重要组成部分。改革开放三十余年，我国目前已经具备了基本的物质条件，对公民住房权提供更完善的保障，使广大人民共享改革开放的成果，生活得更有尊严。 　　　其次，公租房运营与管理应立法保障公民参与权。行政行为的公开透明是保障行政科学性、合法性的重要条件，公租房作为社会保障体系的重要组成部分，其运营管理必须是“阳光下的”行政管理。而只有充分让公民参与到公租房的运营管理中去，才能真正有效的保障政府公共管理的公平性和公开性。所以，在公租房的立法中，要以保障公民参与权为原则，制定合理机制，让公民真正参与到公租房的运营管理中去，从而更好的实现公租房的社会保障价值。 　　　2.制度设计 　　　（1）立法模式 　　　公租房立法应当解决具体的社会问题，更应以法律保障居民居住权，因此，必须做出除了纲领性、宣言性的规则外的实质性内容。但在我国目前的情况下，公租房建设仍处于起步阶段，在各个环节仍亟待探索、适应。出台一部包含农村、城市等多种住房保障形式的《住房保障法》的要求虽然迫切，但条件并不成熟。在此情况下，应采取地方立法先行的模式，逐步探讨解决各地遇到的保障具体问题，再汇集成具有普遍意义的规则，上升为法，更为高效，亦更为可行。 　　　在我国并不适宜采用统一的社会法典模式，因此建议我国在制定住房法时，应逐步、分阶段完成，可以使用法规、规章、但最终应当上升为法律——这一较高层级的规制手段。 （2）核心问题 　　在公租房立法的制度设计中，有几个核心问题应予以明确。 　　首先，公租房产权界定问题，在公租房的建设过程中，政府和企事业单位相互合作，又有投资主体具有复合型，公租房产权归属也存在模糊。这一问题的基本原则是谁出资谁所有。政府与单位共同出资的，定性为共有，由二者共同享有所有权。 　　其次，在公租房建设运营的全过程中，政府责任问题。政府是公租房建设运营中的主导者，其对公租房负有全面的监管责任。对于政府自主建设、筹集的公租房，政府主管部门作为公租房产权人，对其承担全面的建设、管理、监管责任。对于企事业单位自建公租房，政府主要作为行政监督机关，行使监督权。 　　第三，申请人或承租人应负担的法律义务问题。 　　申请人应遵守诚实信用原则，对自身情况如实申报，禁止通过谎报、瞒报个人真实信息的方式获取公租房保障，并遵守公租房调整、退租规则。承租人有义务按时足额缴纳租金并遵守公租房管理规定，承担违规所带来的责任。 　　最后，权利救济和法律责任问题。在公租房立法过程中，应给予公租房申请人和承租人足够的法律保护，使其有充分的权利救济途径，通过行政复议或诉讼的手段维护自身合法权益。法律责任承担则应区分公租房产权人责任和行政主管部门责任，分别以民事和行政法律进行规制。 （二）公租房立法的具体建议 1.融资与房源筹集 　　　公租房建设融资，仍将以财政资金为主要资金来源，建立各级专项资金，保障公租房建设资金支持。同时，拓宽融资渠道，除鼓励银行信贷、公积金贷款、发行债券等传统融资渠道外，还要积极创新融资方式，采取REITs、BOT模式等进行融资。 　　　此外，对公租房建设资金要严格管理，专款专用。在公租房建设中涉及到的各项税费及行政费用可以参照其他保障性住房实行减免。而公租房租金收益，应实行收支两条线，主要用于偿还公租房建设贷款和公租房的维护、管理。 　　　公租房房源筹集可采取多元化道路，以政府、企业新建、改建为主，筹集符合公租房条件的闲置其他保障性住房、公有住房、企事业单位及个人提供的住房。以保证交通便捷、生活设施完善为前提，采取集中建设与配搭建设相结合的方式。 2.申请与准入机制 　　　总体上公租房的申请条件和准入机制应在考虑本地区公租房需求和保障能力的基础上，尽量降低门槛，扩大覆盖范围。首先在申请人主体资格上，应对申请个人与家庭进行区分，分别适用不同的条件。其次，公租房应将保障面扩展到长期居住和工作于本地区的外来务工人员，因此应取消户籍限制，以长期居住和在本地有固定工作为标准。再次，申请人的具体条件，例如：申请人的当前住房情况、工作情况等，应根据各地经济发展水平、物价指数、城镇住房保障覆盖面等因素进行界定，并定期调整。最后，为了更好的配置社会公共资源，任何申请人或家庭仅能申请一套公租房，且不得同时享受其他保障性住房。 3.运营与管理 　　　除企事业单位向本单位提供的公租房有本产权单位进行管理外，其他共组房应有当地住房保障部门承担主要的管理职责。同时加强与民政部门、劳动与社会保障部门的分工合作，完善公租房管理体系。 　　　公租房投入运营后的具体维护、管理等可引入市场机制，由政府聘用物业公司进行管理，并对物业公司给予相应补贴。 　　　公租房承租人应充分发挥主动性，在政府集中建设的公租房区域内，有承租人自发组成，选举产生承租人委员会。代表承租人的利益，行使共同管理权和监督权。 　　　因承租人委员会并不像业主委员会能够代表业主行使所有权，其主要职能并非对于公租房进行实质性的管理，而是代表承租人与物业公司、公租房所有权人和政府主管部门进行交涉，维护承租人的合法合理权益，充当双方沟通的桥梁。 　　　承租人委员会的监督职能可分为内部监督和外部监督。对内及时了解各承租人情况，监督承租人违规行为；对外，监督物业公司履职情况，及时、准确的向所有权人反映相关信息。同时监督政府主管部门的相关行政行为，行使公民监督建议权。 　　　在大型公租房社区可以设立承租人大会，由全体承租人组成，代表承租人利益，进行自我管理。并由承租人大会选举产生承租人委员会。 4.调换与退出 　　　为实现公租房的良性循环，充分保障中低收入者的住房权，应为公租房设立完整的调换与退出机制。当公租房承租人情况发生变化，对于公租房地段、户型等需求随着变化，承租人可以提出调换申请，再由其主观部门对其申请进行审核，决定是否予以调换。 　　　当承租人不再符合公租房租赁资格、出现违反管理政策或局部缴纳租金等情况时，应按照各地制定的退租机制对其进行清退。保障公租房在中低收入者中循环，充分发挥公租房的保障作用。 5.监督与权利救济 　　　完善公租房管理的监督机制，应该将行政监督、司法监督、立法监督相结合。加强外部监督，充分发挥承租人委员会和新闻媒体的作用，监督公租房运营管理。并应建立公租房档案和承租人档案，完善公租房信息管理。 　　　此外，应赋予承租人有效的权利救济途径，对于政府主管部门有关公租房的决议不服的，承租人应有权向上一级人民政府申请复议一次，对于复议结果不服的可提起行政诉讼，或可提请人大进行监督。

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